Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17 сентября 2020 года №02АП-5503/2020, А29-3954/2020

ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 17 сентября 2020 года Дело N А29-3954/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 16 сентября 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен 17 сентября 2020 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Кононова П.И.,
судей Волковой С.С., Минаевой Е.В.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Свиридовой А.А.,
в отсутствие представителей сторон,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу государственного унитарного предприятия Ненецкого автономного округа "Ненецкая коммунальная компания" на решение Арбитражного суда Республики Коми от 29.06.2020 по делу N А29-3954/2020
по заявлению государственного унитарного предприятия Ненецкого автономного округа "Ненецкая коммунальная компания" (ИНН: 8301002408, ОГРН: 1028301647120)
к Печорскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН: 1103001093, ОГРН: 1021100813799)
о признании незаконным отказа,
установил:
государственное унитарное предприятие Ненецкого автономного округа "Ненецкая коммунальная компания" (далее - заявитель, ГУП НАО "НКК", Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением, с учетом уточнений в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконным отказа Печорского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - ответчик, Печорское управление Ростехнадзора, Управление, надзорный орган) в продлении срока исполнения пункта 1 предписания от 20.01.2020 N 01/20, а также об обязании ответчика продлить указанный срок до 31.04.2021.
Решением Арбитражного суда Республики Коми от 29.06.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.
ГУП НАО "НКК" с принятым решением суда первой инстанции не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В апелляционной жалобе заявитель настаивает на незаконности и необоснованности отказа ответчика в продлении срока исполнения пункта 1 предписания от 20.01.2020 N 01/20. Предприятие указывает на наличие в рассматриваемой ситуации объективных оснований для продления обозначенного срока до 31.04.2021, на неисполнимость упомянутого предписания в установленный Управлением срок (до 31.12.2020).
Более подробно позиция Предприятия со ссылками на положения действующего законодательства и конкретные обстоятельства дела раскрыта в апелляционной жалобе.
Печорское управление Ростехнадзора в отзыве на апелляционную жалобу возразило против приведенных в ней доводов и опровергло их, считает обжалуемое решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения.
Стороны своих представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не направили, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом.
Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 06.08.2020 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 07.08.2020 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 АПК РФ.
В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.
Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании распоряжения от 17.01.2020 N 9 Печорским управлением Ростехнадзора в отношении ГУП НАО "НКК" проведена внеплановая выездная проверка на предмет выявления факта исполнения пункта 32 ранее выданного предписания от 23.08.2019 N 29/19, срок для исполнения которого истек.
В ходе проведения проверки надзорным органом установлен факт невыполнения пункта 32 вышеназванного предписания в установленный срок. Так, в частности, согласно акту обследования технического состояния здания котельной N 1 по улице Озерной в поселке Искателей производственное здание котельной находится в неисправном состоянии и не обеспечивает длительное и надежное использование по назначению, что не отвечает требованиям пункта 3.3.1 Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных приказом Минэнерго России от 24.03.2003 N 115 (далее - Правила N 115).
Результаты проверки зафиксированы в акте проверки от 20.01.2020 N 02/20.
22.01.2020 по результатам проверки Управлением в адрес Предприятия выдано обязательное для исполнения предписание N 01/20, возлагающее на последнее в срок до 31.07.2020 устранить выявленное нарушение (пункт 1).
30.03.2020 ГУП НАО "НКК" обратилось в Печорское управление Ростехнадзора с письмом от 18.03.2020 N 746 (л.д.66-67), в котором содержалось ходатайство о продлении установленного предписанием от 22.01.2020 N 01/20 срока его исполнения до 31.03.2021.
Письмом от 03.04.2020 N 250-3542 Управлением принято решение об отказе в удовлетворении ходатайства в связи с отсутствием документов, подтверждающих принятие Предприятием организационно-технических мероприятий, обеспечивающих безопасное ведение работ на опасном производственном объекте: здании котельной N 1 по улице Озерной в поселке Искателей, до устранения нарушений, указанных в предписании.
20.04.2020 ГУП НАО "НКК" повторно обратилось в Печорское управление Ростехнадзора с письмом от 14.04.2020 N 947 (л.д.89-90), содержащим ходатайство о продлении установленного предписанием от 22.01.2020 N 01/20 срока его исполнения до 30.04.2021.
23.04.2020 по результатам рассмотрения названного ходатайства и представленных в его обоснование документов Печорским управлением Ростехнадзора принято решение о частичном удовлетворении ходатайства и назначении нового срока исполнения пункта 1 предписания от 22.01.2020 N 01/20 - до 31.12.2020 (л.д.91-92).
Полагая, что отказ Управления в продлении срока исполнения предписания от 20.01.2020 N 01/20 до 30.04.2021 не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ГУП НАО "НКК" обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с соответствующим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, необходимых для признания оспариваемого решения об отказе незаконным.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции исходя из нижеследующего.
В соответствии с частью 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.
В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.
На основании статьи 65 АПК РФ обязанность по обоснованию и доказыванию фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ.
В силу статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1). Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (часть 2).
Предметом спора по настоящему делу является решение Печорского управления Ростехнадзора об отказе в продлении срока исполнения пункта 1 предписания от 20.01.2020 N 01/20 до 30.04.2021.
Данное решение об отказе оценивается арбитражным судом исходя из обстоятельств, имеющих место на момент его вынесения.
Проанализировав нормативно-правовое регулирование отношений в рассматриваемой сфере в совокупности с установленными по делу фактическими обстоятельствами, апелляционный суд поддерживает вывод арбитражного суда первой инстанции о законности и обоснованности оспариваемого заявителем отказа ответчика в связи со следующим.
Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).
В силу пункта 1 части 1 статьи 17 названного Закон в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
По смыслу приведенной нормы предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Условиями для вынесения предписания являются нарушения законодательства Российской Федерации, которые к моменту выдачи такого предписания не устранены нарушителем закона самостоятельно.
На основании пункта 8 статьи 18 Закона N 294-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценных, в том числе уникальных, документов Архивного фонда Российской Федерации, документов, имеющих особое историческое, научное, культурное значение, входящих в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц.
Согласно пункту 12 статьи 16 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" должностные лица федеральных органов исполнительной власти в области промышленной безопасности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, среди прочего, выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (подпункт "в").
Аналогичные нормативные положения закреплены и в пункте 8 Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по осуществлению федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, утвержденного приказом Ростехнадзора от 03.07.2019 N 258 (далее - Административный регламент), который устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых Ростехнадзором и его территориальными органами в процессе осуществления федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями Ростехнадзора (территориального органа Ростехнадзора) и должностными лицами Ростехнадзора (территориального органа Ростехнадзора), между Ростехнадзором (территориальным органом Ростехнадзора) и физическими лицами или юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями в процессе осуществления федерального государственного надзора в области промышленной безопасности (пункт 1).
На основании пункта 9 названного Административного регламента должностные лица Ростехнадзора и его территориальных органов при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности в пределах своей компетенции обязаны, в том числе: выдавать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений обязательных требований с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами (подпункт 15); принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений обязательных требований, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации (подпункт 16).
Сроки выполнения предписания устанавливаются исходя из характера выявленного нарушения, степени его влияния на обеспечение промышленной безопасности, а также минимально необходимого времени для устранения выявленных нарушений (абзац 2 пункта 72 Административного регламента).
В соответствии с пунктом 23 Административного регламента исполнение государственной функция по осуществлению федерального государственного надзора в области промышленной безопасности включает в себя, среди прочего, контроль за исполнением выданных предписаний.
Согласно положениям пункта 88 Административного регламента основанием для начала административной процедуры является истечение срока устранения нарушений обязательных требований на опасных производственных объектах, указанных в предписании. Предписание подлежит исполнению в установленный в нем срок.
В случае необходимости продления сроков устранения отдельных пунктов предписания по уважительным причинам, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, которому выдано предписание об устранении выявленных нарушений законодательства в области промышленной безопасности, не позднее 10 рабочих дней до указанного в предписании срока устранения нарушения, вправе направить в Ростехнадзор (его территориальный орган) аргументированное ходатайство о продлении срока исполнения предписания (далее - ходатайство).
К ходатайству прилагаются документы, обосновывающие продление срока, материалы о ходе устранения нарушения к моменту направления ходатайства, а также подтверждающие принятие юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем организационно-технических мероприятий, обеспечивающих безопасное ведение работ на опасном производственном объекте до устранения нарушений, указанных в предписании.
Пунктом 89 Административного регламента предусмотрено, что по результатам рассмотрения ходатайства о продлении срока исполнения предписания руководителем (заместителем руководителя) Ростехнадзора (его территориального органа) в срок не более 10 рабочих дней со дня его регистрации в Ростехнадзоре (его территориальном органе) принимается решение об удовлетворении или об отказе в его удовлетворении. В случае принятия решения об отказе в удовлетворении ходатайства указываются причины, послужившие основанием для отказа в удовлетворении ходатайства.
Анализ вышеприведенных норм права позволяет апелляционному суду прийти к выводу о том, что действующим законодательством Российской Федерации в области промышленной безопасности не устанавливаются конкретные сроки, в течение которых должны исполняться предписания должностных лиц, осуществляющих соответствующий государственный надзор, срок выполнения требований предписания определяется уполномоченным лицом в каждом конкретном случае исходя из характера выявленных нарушений, степени общественной опасности допущенного нарушения, а также реальной исполнимости такого предписания.
При этом законодатель предусмотрел возможность продления сроков исполнения предписаний при наличии уважительных причин и представлении заинтересованным лицом соответствующего мотивированного ходатайства с приложением обосновывающих его документов.
Однако нормы действующего законодательства не содержат перечня оснований, при наличии которых уполномоченное должностное лицо может продлить срок исполнения ранее выданного предписания. Поэтому признание тех или иных причин уважительными, объективно обуславливающими необходимость продления названного срока, относится к дискреционным полномочиям компетентного органа, рассматривающего данный вопрос, и ставится законом в зависимость от его усмотрения.
Как верно отмечено судом первой инстанции в обжалуемом решении, продление срока исполнения предписания является правом, а не обязанностью органа государственного контроля (надзора), реализуемым исходя из конкретных обстоятельств и при наличии к тому достаточных оснований.
По убеждению апелляционного суда, к таким основаниям следует относить обстоятельства объективного характера, не зависящие от хозяйствующего субъекта, находящиеся вне его контроля, при соблюдении им той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалось от него в целях соблюдения установленных требований закона.
Из материалов дела усматривается, что предписанием от 20.01.2020 N 01/20 Предприятию изначально был установлен срок его исполнения (устранения указанных в нем нарушений требований в области промышленной безопасности) до 31.07.2020.
На основании соответствующего обращения заявителя срок исполнения упомянутого предписания был продлен Управлением до 31.12.2020 в порядке, предусмотренном пунктами 88, 89 Административного регламента.
При этом апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в рассматриваемом случае установление срока выполнения содержащихся в предписании от 20.01.2020 N 01/20 требований до 31.12.2020 является разумным и достаточным, обеспечивающим баланс публичных и частных интересов. Иное заявителем не подтверждено, что не отвечает требованиям части 1 статьи 65 АПК РФ.
В анализируемом контексте апелляционный суд также учитывает, что ранее заявителю уже выдавалось предписание от 23.08.2019 N 29/19 с требованием об устранении нарушения (пункт 32), аналогичного содержащемуся в предписании от 20.01.2020 N 01/20 (пункт 1).
В этой связи отказ Управления в продлении срока исполнения пункта 1 предписания от 20.01.2020 N 01/20 до 31.04.2021 в рассматриваемой конкретной ситуации не противоречит нормам действующего законодательства и направлен на обеспечение промышленной безопасности опасных производственных объектов, которая определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. Порядок рассмотрения ходатайств заявителя ответчиком соблюден, существенных процессуальных нарушений судом не установлено.
Кроме того, оспариваемый отказ не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности с учетом, в том числе, того, что Предприятие не лишено возможности в дальнейшем повторно обратиться в надзорный орган с мотивированным и документально подтверждённым ходатайством о продления срока выполнения предписания, подлежащим разрешению в нормативно предусмотренном порядке.
Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Таким образом, повторно исследовав и оценив обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ во взаимной связи с подлежащими применению положениями действующего законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае отсутствовала предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания отказа ответчика в продлении срока исполнения пункта 1 предписания от 20.01.2020 N 01/20 до 30.04.2021 незаконным, в связи с чем суд первой инстанции правомерно и обоснованно отказал Предприятию в удовлетворении заявленных требований.
Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела, при действующем нормативно-правовом регулировании спорных правоотношений, не усматривается.
Доводы заявителя жалобы об обратном, принимая во внимание вышеизложенное, суд апелляционной инстанции находит несостоятельными, основанными на неверной оценке фактических обстоятельств дела.
Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.
При изложенных обстоятельствах решение Арбитражного суда Республики Коми от 29.06.2020 по делу N А29-3954/2020 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
Согласно положениям подпунктов 3, 12 пункта 1 статьи 333.21, а также пункту 34 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" при подаче апелляционной жалобы на решения арбитражного суда по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается юридическими лицами в размере 1 500 рублей и в соответствии со статьей 110 АПК РФ в случае отказа в удовлетворении апелляционной жалобы относится на заявителя.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Республики Коми от 29.06.2020 по делу N А29-3954/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу государственного унитарного предприятия Ненецкого автономного округа "Ненецкая коммунальная компания" - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Коми.
Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.
Председательствующий
П.И. Кононов
Судьи
С.С. Волкова
Е.В. Минаева


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка