Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10 сентября 2020 года №02АП-5277/2020, А31-13896/2019

ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 10 сентября 2020 года Дело N А31-13896/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 09 сентября 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен 10 сентября 2020 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Кононова П.И.,
судей Волковой С.С., Минаевой Е.В.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Свиридовой А.А.,
при участии в судебном заседании представителя заявителя - Большаковой А.В., действующей на основании доверенности от 14.10.2019,
рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Костромской и Ивановской областям, сельскохозяйственного потребительского обслуживающего кооператива "Горка" на решение Арбитражного суда Костромской области от 15.07.2020 по делу N А31-13896/2019
по заявлению сельскохозяйственного потребительского обслуживающего кооператива "Горка" (ИНН 4426003551, ОГРН 1164401052375)
к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Костромской и Ивановской областям
о признании незаконными и отмене постановлений по делам об административных правонарушениях, а также недействительными предписаний,
установил:
сельскохозяйственный потребительский обслуживающий кооператив "Горка" (далее - заявитель, СПОК "Горка", Кооператив) обратился в Арбитражный суд Костромской области с заявлениями к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Костромской и Ивановской областям (далее - ответчик, Управление, административный орган), объединенными впоследствии в одно производство в порядке статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), содержащими следующие требования:
- о признании незаконными и отмене постановлений от 02.10.2019 N 03/126 и N 03/128, в соответствии с которыми Кооператив признан виновным в совершении административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и ему назначены административные наказания в виде административных штрафов в размере 400 000 рублей (по каждому постановлению);
- о признании незаконными и отмене постановлений от 02.10.2019 N 03/127 и N 03/129, в соответствии с которыми Кооператив признан виновным в совершении административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, и ему назначены административные наказания в виде административных штрафов в размере 400 000 рублей (по каждому постановлению);
- о признании недействительными предписаний Управления от 20.09.2019 N 176, N 177, N 178, N 179.
Постановлениями от 02.10.2019 N 03/126 и N 03/128 Кооператив привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 8.7 КоАП РФ по факту нарушений пункта 2 статьи 13, статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статьи 8 Федерального закона от 16.07.1998 N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ), выразившихся в невыполнении обязанностей по рекультивации земель применительно к принадлежащим ему на праве собственности земельным участкам категории: земли сельскохозяйственного назначения - с кадастровыми номерами 44:20:104503:153 (постановление N 03/126) и 44:20:104503:154 (постановление N 03/128), в частности: выявлены карьеры, на дне которых работает тяжелая техника, факт среза плодородного слоя почвы, смешения его с минеральным грунтом, наличия буртов плодородного слоя.
Постановлениями от 02.10.2019 N 03/127 и N 03/129 Кооператив привлечен к административной ответственности по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ по факту нарушений требований пунктов 2, 3 части 2, части 3 статьи 13, статьи 42, части 1 статьи 78 ЗК РФ, статей 1, 8 Закона N 101-ФЗ, выразившихся в невыполнении применительно к принадлежащим ему на праве собственности земельным участкам категории: земли сельскохозяйственного назначения - с кадастровыми номерами 44:20:104503:153 (постановление N 03/127) и 44:20:104503:155 (постановление N 03/129) установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, в частности: на земельных участках выявлено зарастание многолетней сорной растительностью различного видового состава (осот полевой, пижма обыкновенная, пырей ползучий, ярутка полевая и иные) и древесно-кустарниковой растительностью (березы, ивы высотой от 1 м до 4 м).
Упомянутые нарушения установлены Управлением в ходе внеплановой выездной проверки, проведенной в отношении СПОК "Горка" в период с 11.09.2019 по 20.09.2019 на основании приказа от 23.08.2019 N 948 на предмет соблюдения обязательных требований и мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель на земельных участках с кадастровыми номерами 44:20:104503:153, 44:20:104503:154 и 44:20:104503:155, расположенных в Солигаличском районе Костромской области (ур. Лебедево), зафиксированы в акте проверки от 20.09.2019 N 03/39/вн и отражены в соответствующих протоколах об административных правонарушениях от 27.09.2019.
Предписаниями от 20.09.2019 N 176, N 177, N 178, N 179 на Кооператив возложена обязанность по устранению вышеназванных нарушений земельного законодательства.
Решением Арбитражного суда Костромской области от 15.07.2020 заявленные требования удовлетворены частично. Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии и доказанности материалами дела в деянии Кооператива событий и составов административных правонарушений, предусмотренных частями 1, 2 статьи 8.7 КоАП РФ, в связи с чем счел постановления от 02.10.2019 N 03/126 и N 03/127 законными и обоснованными. Вместе с тем, арбитражный суд изменил постановления Управления от 02.10.2019 N 03/126 и N 03/127 в части примененной санкции, снизив ее размер до 200 000 рублей (по каждому постановлению), руководствуясь при этом положениями частей 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ, а также признал незаконными и отменил постановления от 02.10.2019 N 03/128 и N 03/129, указав на нарушение ответчиком порядка назначения административного наказания за совершение нескольких административных правонарушений, установленного частью 2 статьи 4.4 КоАП РФ. В удовлетворении требований Кооператива о признании недействительными предписаний административного органа от 20.09.2019 N 176, N 177, N 178, N 179 арбитражным судом отказано ввиду доказанности фактов выявленных нарушений.
Управление с принятым решением суда первой инстанции в части признания незаконными и отмены постановлений от 02.10.2019 N 03/128 и N 03/129 не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его в названной части отменить и принять по делу новый судебный акт. В апелляционной жалобе ее заявитель настаивает на законности и обоснованности обозначенных постановлений, на наличии и доказанности материалами дела в деянии Кооператива событий и составов вменяемых ему этими постановлениями административных правонарушений, предусмотренных частями 1, 2 статьи 8.7 КоАП РФ; указывает на отсутствие со стороны ответчика нарушения установленного частью 2 статьи 4.4 КоАП РФ порядка назначения административного наказания за совершение нескольких административных правонарушений. Управление обращает внимание апелляционного суда на то, что каждый из спорных земельных участков является самостоятельным объектом земельных отношений; при этом отмечает, что в силу части 1 статьи 4.4 КоАП РФ при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.
СПОК "Горка" также подало апелляционную жалобу, в которой выразило несогласие с обжалуемым судебным актом, настаивает на незаконности оспариваемых постановлений и предписаний, необходимости удовлетворения заявленных требований в полном объеме. Доводы Кооператива сводятся к недоказанности событий административных правонарушений, описанных в постановлениях от 02.10.2019 N 03/126, N 03/127, N 03/128, к отсутствию с его стороны нарушений требований действующего законодательства; заявитель также отмечает, что применительно к земельному участку с кадастровым номером 44:20:104503:153 СПОК "Горка" не является субъектом вменяемых ему административных правонарушений, в спорный период названным земельным участком на законных основаниях пользовалось иное лицо. Административное правонарушение, вменяемое постановлением от 02.10.2019 N 03/129 (земельный участок с кадастровым номером 44:20:104503:155) Кооператив находит малозначительным, усматривает основания для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ; СПОК "Горка" отмечает, что при имеющих место обстоятельствах наказание за незначительное зарастание на упомянутом земельном участке, которое на момент проведения проверки расчищалось Кооперативом, с учетом короткого промежутка времени, прошедшего с момента получения земельного участка в собственность и не круглогодичного сельскохозяйственного сезона в Костромской области, а также с учетом реальных погодных и климатических условий в 2019 году в Солигаличском районе, не соответствует общим правилам назначения административного наказания и общим принципам законодательства Российской Федерации. Незаконность обозначенных постановлений Управления свидетельствует, по мнению Кооператива, о недействительности оспариваемых им в рамках настоящего дела предписаний.
Более подробно позиции заявителя и административного органа со ссылками на положения действующего законодательства и конкретные обстоятельства дела раскрыты в соответствующих апелляционных жалобах.
Каждая из сторон представила отзыв на апелляционную жалобу другой стороны. В отзывах опровергаются доводы соответствующих жалоб.
Ответчик своего представителя в судебное заседание не направил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом.
Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 30.07.2020 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 31.07.2020.
В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителя ответчика.
Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и отзывов на них, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции исходя из нижеследующего.
В соответствии с частью 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.
В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.
В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.
Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
В части 1 статьи 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
При этом, исходя из положений части 1 статьи 65, части 3 статьи 189 и части 4 статьи 210 АПК РФ, по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.
Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.
В силу статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1). Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (часть 2).
В части 1 статьи 8.7 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры.
Объективной стороной данного административного правонарушения является невыполнение обязанностей по рекультивации земель, в том числе при осуществлении иных работ.
Под рекультивацией земель, как следует из пункта 5 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), понимаются мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почвы, восстановления плодородного слоя почвы и создания защитных лесных насаждений.
В соответствии с названной нормой лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию.
Порядок проведения рекультивации земель устанавливается Правительством Российской Федерации (пункт 6 статьи 13 ЗК РФ).
Постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 N 800 "О проведении рекультивации и консервации земель" утверждены Правила проведения рекультивации и консервации земель (далее - Правила рекультивации, Правила N 800), которые, среди прочего, устанавливают порядок проведения рекультивации земель и в равной мере распространяются на земли и земельные участки.
Пунктом 6 названных Правил определено, что рекультивации в обязательном порядке подлежат нарушенные земли в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, а также земли, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, содержание которых не соответствует нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, нарушенные земли сельскохозяйственного назначения.
Согласно методическим рекомендациям по выявлению деградированных и загрязненных земель, утвержденным Минприроды России, Роскомземом, Минсельхозпродом России и согласованным с РАСХН (1994 год) к нарушенным землям относятся все земли со снятым или перекрытым гумусовым горизонтом и непригодные для использования без предварительного восстановления плодородия, то есть земли, утратившие в связи с их нарушением первоначальную ценность.
В соответствии с письмом комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 27.03.1995 N 3-15/582 деградация почв представляет собой совокупность процессов, приводящих к изменению функций почвы как элемента природной среды, количественному и качественному ухудшению ее свойств и режимов, снижению природно-хозяйственной значимости земель; под природно-хозяйственной значимостью понимается качество земель, лимитирующее характер и эффективность их хозяйственного использования, участия почвенного покрова в обеспечении функционирования экосистем (в том числе и агроэкосистем) и существования природных ландшафтов; нарушение земель представляет собой механическое разрушение почвенного покрова.
В силу пункта 4 Правил рекультивации в случае если лица, деятельность которых привела к деградации земель, не являются правообладателями земельных участков и у правообладателей земельных участков, исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, отсутствует информация о таких лицах, разработка проекта рекультивации земель и рекультивация земель, разработка проекта консервации земель и консервация земель обеспечиваются гражданами и юридическими лицами - собственниками земельных участков (подпункт "а").
Как установлено судом первой инстанции и усматривается из обстоятельств дела, СПОК "Горка" является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 44:20:104503:154 и 44:20:104503:153.
Указанные земельные участки относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения. Согласно генеральному плану территории Солигаличского сельского поселения Солигаличского муниципального района Костромской области земельные участки отнесены к сельскохозяйственным угодьям - пашня.
В ходе проведения проверки Управлением установлены нарушения Кооперативом земельного законодательства применительно к обозначенным земельным участкам, а именно: на участках сельскохозяйственного назначения выявлены карьеры глубиной приблизительно 12-14 метров (измерения проводились с помощью рулетки РК2-30), на дне которых работала тяжелая техника (экскаваторы и самосвалы), визуально было установлено, что плодородный слой почвы срезан тяжелой техникой, перемешан с минеральным грунтом, имеются бурты плодородного слоя. На земельных участках имеются следы от проезда тяжелой техники.
Обязанность по содержанию земельных участков сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 44:20:104503:153 и 44:20:104503:154, выполнению на них обязанностей по охране земель и обязательных мероприятий, предусмотренных земельным законодательством, в том числе по проведению рекультивации нарушенных земель возникли у СПОК "Горка" с 13.07.2018.
Между тем признаков проведения обязательных мероприятий, направленных на выполнение работ по рекультивации нарушенных земель сельскохозяйственного назначения, в части карьера, административным органом не зафиксировано.
Документы, подтверждающие проведение обязательных мероприятий, направленных на восстановление нарушенных земель, в том числе проект рекультивации участков СПОК "Горка" не представлены.
Использование земельного участка сельскохозяйственного назначения с целью геологического изучения, разведки и добычи валунно-гравийно-песчаного материала не допускается. Разработка и добыча валунно-гравийно-песчаного материала возможны только после перевода указанного земельного участка в иную категорию земель.
Нарушению вышеуказанных требований земельного законодательства способствовало бездействие СПОК "Горка" по использованию земельного участка и проведению обязательных мероприятий направленных на восстановление нарушенных земель на земельном участке категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием - для сельскохозяйственного производства.
Изложенное позволяет согласиться с выводом суда первой инстанции о наличии и доказанности материалами дела в деянии заявителя события административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.7 КоАП РФ.
Иная позиция заявителя основана на неверной оценке фактических обстоятельств дела.
Доводы Кооператива о том, что применительно к земельному участку с кадастровым номером 44:20:104503:153 СПОК "Горка" не является субъектом вменяемых ему административных правонарушений, в спорный период названным земельным участком на законных основаниях пользовалось иное лицо, являются несостоятельными. Как выявлено Управлением, карьер на обозначенном земельном участке был образован до момента передачи земельного участка в пользование иному лицу. Достаточных и надлежащих доказательств обратного материалы настоящего дела не содержат, что не отвечает требованиям части 1 статьи 65 АПК РФ. Необходимо также учитывать, что обязанность по охране и надлежащему использованию земель сельскохозяйственного назначения возникает у правообладателя соответствующего участка незамедлительно после принятия его в собственность.
Следует также отметить, что передача земельного участка во владение и пользование иному лицу не прекращает права собственности на этот участок и имеющихся у собственника обязанностей по содержанию объекта недвижимости.
Частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель.
Объектом указанного правонарушения выступают общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Объективную сторону образует бездействие по выполнению установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду.
Субъектами правонарушения являются лица, обязанные соблюдать установленные законом требования и осуществлять обязательные мероприятия - собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков (владельцы, пользователи, арендаторы земельных участков): граждане, должностные лица, юридические лица.
Статьей 12 ЗК РФ установлено, что целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.
Из пункта 1 статьи 13 ЗК РФ (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) следует, что охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.
В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:
1) воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;
3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации (пункт 2 статьи 13 ЗК РФ).
В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, СПОК "Горка" является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 44:20:104503:153 и 44:20:104503:155, которые входят в состав земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием для сельскохозяйственного производства.
В соответствии с пунктом 1 статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.
Правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения регламентированы положениями Федерального закона от 16.07.1998 N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ).
Согласно статье 8 Закона N 101-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков обязаны: осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду; соблюдать нормы и правила в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов; содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения; информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании; выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Согласно ГОСТ 16265-89 "Земледелие. Термины и определения", утвержденному и введенному в действие Постановлением Госстандарта СССР от 25.12.1989 N 4093, под обработкой почвы следует понимать воздействие на почву рабочими органами машин и орудий с целью улучшения почвенных условий жизни сельскохозяйственных культур и уничтожения сорняков.
ГОСТ 26640-85 "Земли. Термины и определения", утвержденным и введенным в действие Постановлением Госстандарта СССР от 28.10.1985 N 3453, закреплено, что охрана земель включает комплекс организационно-хозяйственных агрономических, технических, мелиоративных, экономических и правовых мероприятий по предотвращению и устранению процессов, ухудшающих состояние земель, а также случаев нарушения порядка пользования землями.
Таким образом, в силу прямого указания действующего законодательства в сфере земельных отношений обязанность не допускать зарастание сельскохозяйственных угодий сорными растениями, деревьями и кустарниками и обязанность по проведению соответствующих мероприятий возложена на собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов сельскохозяйственных земель.
В данном случае Управлением в ходе проведения проверочных мероприятий выявлено, что Кооператив в нарушение приведенных выше положений действующего законодательства, на принадлежащих ему на праве собственности земельных участках с кадастровыми номерами 44:20:104503:153 и 44:20:104503:155 допустил зарастание древесно-кустарниковой растительностью (березы, ивы высотой 1,0 - 4,0 м) и многолетней сорной растительностью различного видового состава (осот полевой, пижма обыкновенная, пырей ползучий, ярутка полевая и другие) на всей площади земельных участков.
Факт наличия данных нарушений, вопреки мнению заявителя, подтверждается взаимной связью и совокупностью материалов дела.
При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу о доказанности материалами дела наличия в деянии Кооператива события административного правонарушения, ответственность за которое определена в части 2 статьи 8.7 КоАП РФ.
В соответствии с частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Основанием для освобождения Кооператива от ответственности могут служить обстоятельства, вызванные объективно непреодолимыми либо непредвиденными препятствиями, находящимися вне контроля хозяйствующего субъекта, при соблюдении той степени добросовестности, которая требовалась от него в целях выполнения законодательно установленной обязанности.
В рассматриваемом случае в деле не имеется доказательств, подтверждающих, что СПОК "Горка" предприняло все зависящие от него меры по надлежащему исполнению требований действующего законодательства и недопущению совершения административных правонарушений.
Чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, исключающих возможность соблюдения действующих норм и правил, нарушение которых послужило основанием для привлечения к административной ответственности, не установлено, в связи с чем вина заявителя в совершении вменяемых ему административных правонарушений, вопреки его мнению, также имеет место.
При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о наличии в деянии (бездействии) Кооператива составов административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена частями 1, 2 статьи 8.7 КоАП РФ, является правильным.
С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно и обоснованно отказал заявителю в удовлетворении требований о признании незаконными и отмене постановлений ответчика от 02.10.2019 N 03/126 и N 03/127.
При этом суд первой инстанции, руководствуясь положениями статьи 4.1 КоАП РФ и исходя из конкретных обстоятельств дела, обоснованно снизил размер назначенных упомянутыми постановлениями заявителю административных штрафов ниже низшего предела, определив их в размере 200 000 рублей (по каждому постановлению).
Из имеющихся материалов дела апелляционный суд не усматривает условий, позволяющих квалифицировать совершенные Кооперативом административные правонарушения в качестве малозначительных. Исключительных обстоятельств, которые свидетельствовали бы о малозначительности правонарушений, не установлено. Предмет, характер и обстоятельства выявленных правонарушений не позволяют исключить их существенную угрозу охраняемым отношениям в рассматриваемой сфере. По убеждению суда апелляционной инстанции, СПОК "Горка" при отсутствии объективных, чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств не приняло все зависящие от него исчерпывающие меры для соблюдения требований закона, допустило бездействие, связанное с выполнением обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв. Со стороны заявителя усматривается пренебрежительное отношение к возложенным на него публично-правовым обязанностям.
В анализируемом контексте важно также обратить внимание на то, что предусмотренный статьей 2.9 КоАП РФ механизм освобождения хозяйствующего субъекта от административной ответственности не подлежит безосновательному применению.
Суд апелляционной инстанции обращает внимание на то, что, ссылаясь на возможность квалификации совершенного правонарушения в качестве малозначительного, заявитель в апелляционной жалобе указывает на общие нормы, регулирующие возможность применения положений о малозначительности (статья 2.9 КоАП РФ), без приведения конкретных (исключительных) обстоятельств рассматриваемого дела и ссылок на имеющиеся доказательства, которые имели бы существенное значение для рассмотрения вопроса о возможности применения положений статьи 2.9 КоАП РФ.
Вместе с тем, само по себе указание на возможность применения положений статьи 2.9 КоАП РФ, в отсутствие надлежащего и достаточного обоснования, не соответствует положениям части 1 статьи 65 АПК РФ и не свидетельствует о наличии оснований для применения положений о малозначительности к конкретному правонарушению.
С учетом изложенного ссылка апелляционной жалобы на наличие в данном случае оснований для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ является неправомерной, поскольку обусловлена ошибочной оценкой фактических обстоятельств дела.
Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается. Достаточных и надлежащих доказательств обратного в нарушение положений части 1 статьи 65 АПК РФ заявителем не представлено.
Меры административных наказаний (административные штрафы) определены Кооперативу исходя из конкретных обстоятельств, с учетом положений Главы 4 КоАП РФ. В данном случае заявителю в соответствии с нормами частей 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ административные штрафы назначены в размере (200 000 рублей), который в два раза меньше минимального размера, предусмотренного санкциями частей 1, 2 статьи 8.7 КоАП РФ (400 000 рублей), что согласуется с его предупредительными целями (статья 3.1 КоАП РФ), соответствует принципам законности, справедливости, неотвратимости и целесообразности юридической ответственности, а также характеру совершенных правонарушений и соразмерен их тяжести. Доказательств чрезмерной карательности размера назначенного штрафа в деле не имеется.
Относительно постановлений ответчика от 02.10.2019 N 03/128 и N 03/129 суд апелляционной инстанции считает необходимым указать на следующее.
Из материалов настоящего дела усматривается, что по результатам одной проверки Управлением в отношении Кооператива возбуждено два дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 8.7 КоАП РФ, и два дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ.
Суд апелляционной инстанции полагает, что в рамках рассматриваемого дела Кооперативом применительно к принадлежащим ему земельным участкам с кадастровыми номерами 44:20:104503:153 (постановление N 03/126) и 44:20:104503:154 (постановление N 03/128) совершено одно противоправное бездействие, выразившееся в невыполнении обязанностей по рекультивации земель, квалифицируемое по части 1 статьи 8.7 КоАП РФ, факт совершения которого выявлен административным органом в рамках одного мероприятия по контролю.
Аналогичным образом, применительно к принадлежащим заявителю земельным участкам с кадастровыми номерами 44:20:104503:153 (постановление N 03/127) и 44:20:104503:155 (постановление N 03/129) Кооперативом также совершено одно противоправное бездействие, выразившееся в невыполнении установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, квалифицируемое по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ, факт совершения которого выявлен административным органом также в рамках одного мероприятия по контролю.
Таким образом, по мнению апелляционного суда, Кооперативом совершено всего два, а не четыре административных правонарушения: одно по части 1 статьи 8.7 КоАП РФ в отношении двух земельных участков с кадастровыми номерами 44:20:104503:153 и 44:20:104503:154 и одно по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ также в отношении двух земельных участков с кадастровыми номерами 44:20:104503:153 и 44:20:104503:155. Факт того, что идентичные нарушения земельного законодательства установлены на разных земельных участках не свидетельствует о совершении заявителем разных противоправных деяний (бездействий) в привязке к каждому земельному участку в отдельности и образующих самостоятельные события соответствующих административных правонарушений. Различия в индивидуальных характеристиках земельных участков, в отношении которых допущены идентичные, выявленные единовременно нарушения земельного законодательства и которые выступают в качестве предметов этих нарушений, не влияют на содержание объективной стороны совершенного и выявленного противоправного деяния (бездействия) и соответственно не являются основанием для дробления этого деяния на самостоятельные однородные административные правонарушения. Из материалов дела не следует, что соответствующее противоправное бездействие совершено в отношении каждого из земельных участков в разное время, при различных фактических обстоятельствах. Доказательств этого ответчиком не представлено. В этой связи, поскольку все идентичные нарушения требований земельного законодательства в отношении каждого из земельных участков выявлены административным органом единовременно, в рамках одной проверки, они должны считаться совершенными в момент их выявления.
Соответственно, в рассматриваемом случае имеет место и установлено административным органом одно противоправное бездействие, выразившееся в неисполнении Кооперативом возложенных на него публично-правовых обязанностей применительно к двум принадлежащим ему земельным участкам (предметам противоправного посягательства). Иное толкование и правовая квалификация имеющих место фактических обстоятельств являются несостоятельными, поскольку позволяют формировать самостоятельные составы однородных административных правонарушений не в зависимости от содержания их объективной стороны, а в зависимости от конкретных предметов противоправного посягательства, а количество таких административных правонарушений определять в зависимости от количества этих предметов. Такой подход противоречит норме части 1 статьи 2.1 КоАП РФ, определяющей административное правонарушение как противоправное, виновное действие (бездействие), за которое установлена административная ответственность, без привязки такого действия (бездействия) к конкретному предмету посягательства.
В силу части 5 статьи 4.1 КоАП никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.
Согласно пункту 7 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания.
В этой связи, принимая во внимание наличие постановлений Управления от 02.10.2019 N 03/126 и N 03/127 о назначении Кооперативу административных наказаний в виде административных штрафов по части 1 и части 2 статьи 8.7 КоАП по одним и тем же фактам совершения противоправного бездействия арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о несоответствии постановлений ответчика от 02.10.2019 N 03/128 и N 03/129 положениям части 5 статьи 4.1 и пункта 7 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ. Следовательно, вывод суда первой инстанции о незаконности данных постановлений Управления является правильным.
На основании изложенного суд первой инстанции правомерно и обоснованно признал незаконными и отменил постановления ответчика от 02.10.2019 N 03/128 и N 03/129.
Доводы и аргументы Управления об обратном суд апелляционной инстанции находит несостоятельными, основанными на ошибочном толковании норм права применительно к фактическим обстоятельствам дела.
С учетом приведенных выше правовых норм, материалов дела, выводов, содержащихся в обжалуемом решении арбитражного суда, доводов апелляционных жалоб, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для признания недействительными предписаний Управления от 20.09.2019 N 176, N 177, N 178, N 179, поскольку описанные в них нарушения требований земельного законодательства со стороны Кооператива нашли свое подтверждение и он обязан их устранить.
Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционных жалоб, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта. Обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.
При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Костромской области от 15.07.2020 по делу N А31-13896/2019 следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы заявителя и ответчика - без удовлетворения.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
В соответствии со статьей 30.2 КоАП РФ и статьей 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Костромской области от 15.07.2020 по делу N А31-13896/2019 оставить без изменения, а апелляционные жалобы Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Костромской и Ивановской областям, сельскохозяйственного потребительского обслуживающего кооператива "Горка" - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.
Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.
Председательствующий
П.И. Кононов
Судьи
С.С. Волкова
Е.В. Минаева


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка