Дата принятия: 25 августа 2020г.
Номер документа: 01АП-2430/2020, А39-5289/2019
ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 25 августа 2020 года Дело N А39-5289/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 18.08.2020.
Постановление в полном объеме изготовлено 25.08.2020.
Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Гущиной А.М.,
судей Захаровой Т.А., Москвичевой Т.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никитиной С.С.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "РЕМОНДИС Саранск" (ОГРН 1111327001400, ИНН 1327013715) на решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 17.02.2020 по делу N А39-5289/2019,
принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "РЕМОНДИС Саранск" о признании незаконным и отмене предписания Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Нижегородской области и Республике Мордовия от 05.03.2019 N 44-03,
при участии в деле в качестве заинтересованного лица - Министерства жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и гражданской защиты населения Республики Мордовия.
В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, не явились.
Изучив материалы дела, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.
При проведении Межрегиональным управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Нижегородской области и Республике Мордовия (далее - Управление) 05.03.2019 по поручению заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Гордеева от 01.11.2018 N АГ-П9-24пр выездной внеплановой проверки соблюдения обязательных требований законодательства в области охраны окружающей среды в отношении общества с ограниченной ответственностью "РЕМОНДИС Саранск" (далее - Общество, ООО "РЕМОНДИС Саранск", региональный оператор) выявлено несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, транспортировании и ином обращении отходов производства и потребления.
В ходе проведения выездной внеплановой проверки при сопоставлении существующих потоков твердых коммунальных отходов (далее - ТКО) с требованиями территориальной схемы обращения с отходами, выявлено, что деятельность регионального оператора по обращению с ТКО на территории Республики Мордовия - ООО "РЕМОНДИС Саранск" - осуществляется с отклонениями от территориальной схемы обращения с отходами:
- на сегодняшний день функционирует только одна мусороперегрузочная станция в г. Краснослободск (МПС N 4), остальные пять не функционируют;
- мусоросортировочные комплексы МСК N 1 и МСК N 2 не введены в эксплуатацию. Обработка (сортировка) ТКО не осуществляется, что создает возможность для захоронения отходов, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается. Эксплуатируемый ООО "РЕМОНДИС Саранск" на Площадке N 2 канальный тюковый пресс BAUER (модель 700) с транспортером подачи HORSTMAN для прессования вторичных материальных ресурсов предназначен для обработки отходов из контейнеров для раздельного сбора (контейнеров с желтыми крышками);
- из 14 объектов, включенных в ГРОРО, региональный оператор осуществляет транспортирование отходов только на 10 объектов. На остальных четырех объектах размещение ТКО не осуществляется, рекультивация объектов не начата. Транспортирование отходов на межмуниципальный полигон не осуществляется.
В связи с этим Управление сочло, что Обществом нарушены: пункт 1 статьи 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды), пункты 2 и 10 статьи 24.6 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления); пункт 4 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156 (далее - Правила N 1156).
По результатам проведенной проверки составлен акт от 05.03.2019 N 44, а также в адрес Общества выдано предписание об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований от 05.03.2019 N 44-03, в котором указано, что в срок до 15.01.2020 в целях устранения выявленного нарушения обеспечить деятельность регионального оператора по обращению с ТКО по Республике Мордовия ООО "РЕМОНДИС Саранск" в соответствии с территориальной схемой обращения с отходами, в том числе с ТКО, утвержденной приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства и гражданской защиты населения Республики Мордовии от 12.10.2016 N 16/129.
Не согласившись с предписанием Управления от 05.03.2019 N 44-03, Общество обратилось в Арбитражный суд Республики Мордовия с заявлением о признании его недействительным.
К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и гражданской защиты населения Республики Мордовия (далее - Министерство).
Решением Арбитражного суда Республики Мордовия от 17.02.2020 в удовлетворении заявленного требования отказано.
Общество обратилось в арбитражный суд с апелляционной жалобой и дополнением к ней, в которых просило решение суда отменить.
По мнению заявителя апелляционной жалобы, Территориальная схема и действующее законодательство не предусматривают обязанность регионального оператора создавать (строить) объекты по обращению с отходами в целях реализации перспективной схемы обращения с отходами.
Общество указывает, что оно осуществляет транспортирование ТКО на объекты, внесенные в ГРОРО, имеющие соответствующие лицензии на право осуществления деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, а также в отношении которых установлен тарифным органом предельный тариф на захоронение ТКО.
Как утверждает Общество, действующее законодательство не возлагает на регионального оператора обязанности по рекультивации выведенных из эксплуатации объектов.
Общество поясняет, что со стороны регионального оператора осуществляются все возможные меры, направленные на реализацию Территориальной схемы, а также принимает непосредственное активное участие при реализации полномочий органами исполнительной власти Республики Мордовия в сфере природоохранного законодательства.
Общество настаивает на том, что в обязанности регионального оператора не входит разработка, корректировка Территориальной схемы, создание объектов обращения с отходами, а также рекультивация выведенных их эксплуатации объектов. Реализация Территориальной схемы и ее соответствие фактически сложившейся ситуации (актуальной) по обращению с отходами и действующему законодательству относится к полномочиям органов исполнительной власти Республики Мордовия.
Управление и Министерство отзывы на апелляционную жалобу в суд не представили.
Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.
Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Первый арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемый судебный акт подлежит отмене по следующим основаниям.
Пунктом 4 статьи 65 Закона об охране окружающей среды определено, что государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
К отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящим Федеральным законом (пункт 5 статьи 65 Закона об охране окружающей среды).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400 утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, согласно пункту 1 которого Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды.
Согласно статье 16 Федерального закона N 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.
Порядок оформления результатов проверки определен статьей 16 Федерального закона N 294-ФЗ, в соответствии с частью 3 которой к акту проверки прилагаются, в частности, предписания об устранении выявленных нарушений.
Согласно статье 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: 1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения; 2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.
Оспариваемое предписание выдано Управлением в пределах своих полномочий.
Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определены Законом об отходах производства и потребления.
В силу положений статьи 13.3 вышеуказанного Закона в целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению отходов уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждается территориальная схема в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (далее - территориальная схема обращения с отходами) (пункт 1).
Территориальная схема обращения с отходами должна включать в себя:
- данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации (с нанесением источников их образования на карту субъекта Российской Федерации);
- данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов;
- данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской Федерации (с разбивкой по годам);
- данные о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации;
- данные о месте нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов;
- данные о месте нахождения объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов;
- баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
- схему потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;
- данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов;
- оценку объема соответствующих капитальных вложений в строительство, реконструкцию, выведение из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов;
- прогнозные значения предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, рассчитанные в соответствии с требованиями к составу и содержанию территориальных схем;
- сведения о зонах деятельности регионального оператора;
- электронную модель территориальной схемы обращения с отходами (пункт 3).
Статьей 24.6 Закона об отходах производства и потребления предусмотрено, что сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами (пункт 1).
Накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов осуществляются в соответствии с правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Правительством Российской Федерации (пункт. 2).
Операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, региональные операторы обязаны соблюдать схему потоков твердых коммунальных отходов, предусмотренную территориальной схемой обращения с отходами субъекта Российской Федерации, на территории которого такие операторы осуществляют свою деятельность. Операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, владеющие объектами обработки, обезвреживания, захоронение твердых коммунальных отходов, данные о месте нахождения которых включены в территориальную схему обращения с отходами, обязаны принимать твердые коммунальные отходы, образовавшиеся на территории субъекта Российской Федерации и поступившие из других субъектов Российской Федерации, с учетом соглашения, заключенного между субъектами Российской Федерации, только на основании заключенных с региональными операторами договоров об осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами и не вправе отказываться от заключения таких договоров (пункт 10).
В пункте 4 Правил N 1156 предусмотрено, что обращение с ТКО на территории субъекта Российской Федерации обеспечивается региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами, в том числе с ТКО, и территориальной схемой обращения с отходами на основании договоров на оказание услуг по обращению с ТКО, заключенных с потребителями. Региональный оператор осуществляет сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов самостоятельно или с привлечением операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами.
ООО "РЕМОНДИС Саранск" 14.07.2017 приняло на себя обязанности по выполнению функций регионального оператора ТКО на всей территории Мордовии сроком на 10 лет.
Пунктом 1.5 конкурсной документации для проведения конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Республики Мордовия предусмотрено, что региональный оператор по обращению с ТКО осуществляет свою деятельность в соответствии с Территориальной схемой обращения с отходами, в том числе с ТКО, и региональной программой обращения с отходами, в том числе с ТКО.
Между Министерством и Обществом 11.08.2017 заключено соглашение об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Республики Мордовия N 72147.
Согласно пункту 1.3 названного соглашения основной целью деятельности регионального оператора является организация деятельности в сфере обращения с ТКО на территории Республики Мордовия в соответствии с подпрограммой 3 "Обращение с отходами, в том числе с ТКО, в Республике Мордовия на 2014-2021 годы" Государственной программы Республики Мордовия "Охрана окружающей среды и повышение экологической безопасности на 2014-2018 годы, утвержденной постановлением правительства Республики Мордовия от 16.09.2013 N 398, Территориальной схемой обращения с отходами, в том числе с ТКО, на территории Республики Мордовия.
Территориальная схема обращения с отходами, в том числе с ТКО, на территории Республики Мордовия утверждена приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства и гражданской защиты населения Республики Мордовия от 12.10.2016 N 16/129 (далее - Территориальная схема), которая действовала на момент выдачи Обществу спорного предписания.
Как следует из данной Территориальной схемы, в её состав входит раздел 7 "Схема потоков отходов", в параграфе 7.2 которого отражено, что текущее положение не отражает схемы потоков ТКО. В данном разделе предусмотрена реализация перспективного развития сценария на 2016-2026 годы, позволившего организовать систему утилизации отходов, в состав которых входят полезные компоненты.
Тем самым Территориальной схемой на момент выдачи Обществу предписания не была определена конкретная схема потоков отходов.
Упомянутый вариант сценария на 2016- 2026 годы предполагает наличие и функционирование шести мусороперегрузочных станций (МСП), расположенных в п. Кемля Ичалковского муниципального района - МПС N 1; п. Чамзинка Чамзинского муниципального района - МПС N 2; п. Кочелаево Ковыкинского муниципального района - МПС N 3; г. Краснослободск Краснослободского муниципального района - МПС N 4; п. Барашево Теньгушевского муниципального района - МПС N 5; п. Новые Выселки Зубово-Полянского муниципального района - МПС N 6.
Потоки от всех мусороперегрузочных станций направляются в мусоросортировочный комплекс N 1 (МСК), находящийся на территории межмуниципального полигона (ММП) в с. Аксеново Лямбирского муниципального района и на МСК N 2 в г.о. Саранск.
Неутилизированные отходы транспортируются с дальнейшим их размещением на полигон в д. Аксеново Лямбирского муниципального района.
По итогам проверки Управлением вменено Обществу, что деятельность последнего осуществляется с отклонениями от Территориальной схемы, которое выражается в том, что на сегодняшний день функционирует только одна мусороперегрузочная станция в г. Краснослободск (МПС N 4), остальные пять не функционируют; мусоросортировочные комплексы МСК N 1 и МСК N 2 не введены в эксплуатацию. А обработка (сортировка) ТКО не осуществляется, что создает возможность для захоронения отходов, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается.
Между тем, действующим законодательством на регионального оператора не возложены обязанности по доработке, корректировке территориальных схем обращения с отходами, а равно обязанности по обеспечению строительства объектов по обращению с отходами.
Напротив, перечисленные мероприятия входят в полномочия субъектов Российской Федерации.
Следует также учесть, что на момент проведения проверки в отношении Общества сроки реализации сценария развития системы утилизации отходов не истекли. В разделе 5 "Объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов" Территориальной схемы указан предположительный срок ввода в эксплуатацию объектов - 2020 год.
В настоящее время действующим законодательством не установлено запрета на захоронение ТКО, не прошедших предварительную обработку и/или утилизацию, в связи с чем Управление необоснованно вменяет Обществу в качестве нарушения обязательность осуществлять обработку (сортировку) ТКО.
В акте проверки указано, что из 14 объектов размещения отходов, включенных в ГРОРО, региональный оператор осуществляет транспортирование отходов только на 10 объектов. На остальных четырех объектах размещение ТКО не осуществляется, рекультивация объектов не начата.
Однако, как следует из пояснений ООО "РЕМОНДИС Саранск", региональный оператор осуществляет транспортирование ТКО на объекты, внесенные в ГРОРО, имеющие соответствующие лицензии на право осуществления деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, а также в отношении которых установлен тариф на захоронение ТКО.
Объекты, расположенные в Атяшевском, Ичалковском, Кочкуровском, Торбеевском и внесенные в ГРОРО, в настоящее время находятся в муниципальной собственности. На данных объектах отсутствуют эксплуатирующие организации, имеющие соответствующую лицензию Росприроднадзора на захоронение отходов I - IV классов опасности, а также утвержденный уполномоченным органом в тариф на захоронение ТКО.
При таких обстоятельствах само по себе частичное использование объектов, включенных в ГРОРО, не свидетельствует о нарушении Обществом Территориальной схемы, Закона об отходах производства и потребления, Правил N 1156.
Аналогичные выводы изложены во вступившем в законную силу судебном акте Октябрьского районного суда г.Саранска Республики Мордовия от 20.06.2019 (дело N 12-91/2019) по жалобе руководителя Общества на постановление заместителя главного государственного инспектора по охране природы по Республике Мордовия от 29.03.2019 о привлечении исполнительного директора ООО "РЕМОНДИС Саранск" к административной ответственности по статье 8.2 КоАП РФ.
Возложение на регионального оператора обязанности по рекультивации выведенных из эксплуатации объектов суд апелляционной инстанции также считает не основанным на нормах действующего законодательства.
В соответствии с частью 4 статьи 12 Закона об отходах производства и потребления обязанность по проведению контроля за состоянием и воздействием объектов размещения отходов на окружающую среду и работ по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, возлагается на собственников данных объектов, а также лиц, во владении или в пользовании которых находятся данные объекты.
Управление вопреки требованиям части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представлено доказательств того, что региональный оператор относится к кругу лиц, определенных частью 4 статьи 12 Закона об отходах производства и потребления применительно к какому-либо объекту, упомянутому в Территориальной схеме.
С учетом изложенного в рассматриваемом случае Управлением не доказано наличие в действиях Общества нарушений требований Территориальной схемы, Закона об отходах производства и потребления, Правил N 1156.
В этой связи у Управления отсутствовали правовые основания для выдачи Обществу предписания от 05.03.2019 N 44-03.
При этом, само предписание Управления не содержат законных исполнимых требований о совершении конкретных действий или перечня возможных мер, которые необходимо предпринять Обществу в целях обеспечения деятельности по обращению с ТКО в соответствии с Территориальной схемой.
Таким образом, оспоренное предписание Управления является незаконным, нарушает права и законные интересы Общества (является неисполнимым и влечет возможность применения административной ответственности).
В этой связи апелляционную жалобу надлежит удовлетворить, решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ввиду неправильного применения норм материального права.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.
На основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины подлежат взысканию с Управления в пользу Общества.
Руководствуясь статьями 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 17.02.2020 по делу N А39-5289/2019 отменить.
Предписание Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Нижегородской области и Республике Мордовия от 05.03.2019 N 44-03 признать недействительным.
Взыскать с Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Нижегородской области и Республике Мордовия в пользу общества с ограниченной ответственностью "РЕМОНДИС Саранск" расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4500 руб.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.
Председательствующий судья А.М. Гущина
Судьи Т.А. Захарова
Т.В. Москвичева
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
