Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 08 апреля 2021 года №01АП-1703/2021, А43-30349/2020

ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 8 апреля 2021 года Дело N А43-30349/2020
Резолютивная часть постановления объявлена "02" апреля 2021 года
Постановление изготовлено в полном объеме "08" апреля 2021 года
Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Кастальской М.Н.,
судей Гущиной А.М., Захаровой Т.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никитиной С.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 20 января 2021 года по делу N А43-30349/2020, принятое по заявлению Управления государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области о признании недействительным предписания от 22.06.2020 N 03/19/03 об устранении выявленных нарушений, вынесенного Управлением Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу.
при участии:
от заявителя - не явился, извещен;
от ответчика - не явился, извещен
УСТАНОВИЛ:
Управление государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным предписания от 22.06.2020 N 03/19/03 об устранении выявленных нарушений, вынесенного Управлением Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу.
Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 20 января 2021 года по делу N А43-30349/2020 в удовлетворении заявленных требований Управления государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Нижегородской области от 20 января 2021 года по делу N А43-30349/2020 полностью и принять по делу новый судебный акт, которым признать предписание N 03/19/03 незаконным.
Управление государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области считает вынесенное решение суда об отказе в удовлетворении требований незаконным и необоснованным, поскольку судом первой инстанции неполно исследованы обстоятельства по делу, указывает на недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, которые суд счел установленными, на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, указывает, что судом неправильно применены нормы материального и процессуального права.
В обоснование апелляционной жалобы Управление государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области указывает, что оспариваемое предписание является неисполнимым, поскольку, в нем отсутствуют конкретные указания относительно действий, обязательных к исполнению. Также, по мнению заявителя ранее выданное предписание им исполнено, в связи, с чем у Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу не было оснований для выдачи оспариваемого предписания N 03/19/03.
Подробно доводы Управления государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области изложены в апелляционной жалобе.
От Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу поступил отзыв на апелляционную жалобу, согласно которому ответчик просит решение Арбитражного суда Нижегородской области от 20 января 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области без удовлетворения.
От Управления государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области поступили письменные пояснения в порядке статьи 81 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В судебное заседание представители сторон не явились, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации на сайте Первого арбитражного апелляционного суда.
В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей.
Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257 - 262, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Оценивая законность решения суда, апелляционная коллегия исходит из следующего.
Согласно части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном этим Кодексом.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
Как следует из обстоятельств дела, на основании Распоряжения Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу от 18.05.2020 N 42 в период с 25.05.2020 по 22.06.2020 в отношении Управления государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области проведена проверка исполнения Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области ранее выданного предписания N 03/19/50 от 31.12.2019.
В ходе проверки установлено неисполнение Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области пункта 1 указанного предписания, а именно: не обеспечено принятие мер реагирования по факту нарушений подпункта 1 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" собственниками и (или) иными законными владельцами объектов культурного наследия федерального назначения "Дом Анфилатова", "Колокольня Преображенского собора", "Дом Бехтерева Владимира Михайловича", "Комплекс домов служителей Спасского собора" (д.N 67 по ул. Казанская), "Усадьба Гусева", "Часовня-ротонда Иоанна Предтечи", "Покровская церковь", "Казанская церковь", "Усадьба Плюснина", "Усадьба", "Здание театра", "Дом жилой", "Здание лавок", "Воскресенская церковь", "Комплекс сооружений", "Храмовый комплекс Церкви Вознесения Господня", "Дом жилой", "Дом, в котором прошли детские и юношеские годы художников Васнецовых Виктора Михайловича и Аполлинария Михайловича" согласно пункта 6 статьи 11 Федерального закона от 25.06.2002 N 73 -ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", пункта 11 Положения о федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23.07.2015 N 740, пункта 124 Типового Административного регламента осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо структурными подразделениями высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, федерального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), утвержденного Приказом Минкультуры России от 01.08.2018 N 1357.
Результаты проверки отражены в Акте проверки от 22.06.2020 N 03/18/13.
В связи с выявленными нарушениями 22.06.2020 Управлению государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области выдано предписание N 03/19/03 об устранении нарушений, согласно которому Управление обязано в срок до 30.09.2020 обеспечить принятие мер реагирования по факту нарушений подпункта 1 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" собственниками и (или) иными законными владельцами объектов культурного наследия федерального назначения "Дом Анфилатова", "Колокольня Преображенского собора", "Дом Бехтерева Владимира Михайловича", "Комплекс домов служителей Спасского собора" (д.N 67 по ул. Казанская), "Усадьба Гусева", "Часовня-ротонда Иоанна Предтечи", "Покровская церковь", "Казанская церковь", "Усадьба Плюснина", "Усадьба", "Здание театра", "Дом жилой", "Здание лавок", "Воскресенская церковь", "Комплекс сооружений", "Храмовый комплекс Церкви Вознесения Господня", "Дом жилой", "Дом, в котором прошли детские и юношеские годы художников Васнецовых Виктора Михайловича и Аполлинария Михайловича" согласно пункта 6 статьи 11 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", пункта 11 Положения о федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23.07.2015 N 740, пункта 124 Типового Административного регламента осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо структурными подразделениями высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, федерального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), утвержденного Приказом Минкультуры России от 01.08.2018 N 1357.
Не согласившись с вынесенным предписанием, Управление государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с рассматриваемым требованием.
В обоснование заявленного требования заявитель указал, что оспариваемое предписание является неисполнимым, содержит ссылки на нормы общего характера, кроме того, в оспариваемом предписании отсутствуют конкретные указания относительно действий, обязательных к исполнению, в связи, с чем является незаконным и подлежит отмене.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что заявителем допущено нарушение требований действующего законодательства, установив факт неисполнения пункта 1 ранее выданного предписания, у уполномоченного органа имелись фактические и правовые основания для выдачи заявителю оспариваемого предписания, которое по форме и содержанию соответствует требованиям действующего законодательства, направлено на устранение выявленного нарушения. Возложенная на заявителя оспариваемым предписанием обязанность по устранению выявленных нарушений, не нарушает права и законные интересы Управления государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области в сфере экономической деятельности.
Апелляционная коллегия соглашается с выводами суда и не усматривает оснований для их переоценки.
В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
По смыслу приведенных норм права для признания ненормативного правового акта недействительным, решения и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение данным актом, решением и действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 1 Положения "О Министерстве культуры Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 N 590, Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности.
Согласно подпункту 5.4.10 пункта 5 названного Положения к полномочиям Министерства культуры Российской Федерации относятся государственный контроль и надзор.
Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ).
В соответствии со статьей 3 Федерального закона N 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
Под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (далее -государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия) понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее -юридические лица, индивидуальные предприниматели) и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности (далее - систематическое наблюдение) (пункт 1 статьи 11 Федерального закона N 73 -ФЗ).
К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (пункт 4 статьи 11 Федерального закона N 73-ФЗ).
В силу пункта 6 статьи 11 Федерального закона N 73 -ФЗ должностные лица органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания, в том числе: об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия; об устранении нарушений особого режима использования земель в границах зон охраны объекта культурного наследия; об устранении нарушений требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия либо особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия; о приостановлении работ, указанных в статье 36 настоящего Федерального закона.
Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).
Согласно пункту 1 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.
В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ).
Следовательно, предписание об устранении нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного контроля (надзора), содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.
Судом установлено, что по итогам проведенной в отношении заявителя в 2019 году проверки, выдано предписание N 03/19/50 об устранении выявленных нарушений. При этом срок исполнения пункта 1 данного предписания установлен до 28.02.2020.
По результатам проведенной на основании Распоряжения Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу от 18.05.2020 N 42 проверки исполнения Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области ранее выданного предписания установлено неисполнение пункта 1 предписания N 03/19/50 от 31.12.2019. В связи, с чем заявителю выдано оспариваемое предписание.
Из представленных в материалы дела доказательств следует, что заявитель оспаривает предписание N 03/19/03 по двум основаниям, ссылаясь при этом на его неисполнимость и отсутствие конкретных действий, подлежащих исполнению Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области, а также на тот факт, что ранее выданное предписание им исполнено, в связи, с чем у Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу не было оснований для выдачи предписания N 03/19/03. При этом заявитель отмечает, что требования пункта 1 предписания N 03/19/50 от 31.12.2019 аналогичны требованиям предписания N 03/19/03.
Судом установлено, предписание N 03/19/50 Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области обжаловано не было, обратного в материалы дела не представлено.
Кроме того, судом обоснованно отмечено, что заявитель пытался исполнить предписание, о чем свидетельствуют материалы настоящего дела, в частности, Приказ от 09.01.2020 N 1а об организации работы по исполнению предписания с Приложением, докладные записки от 28.02.2020, от 10.04.2020, поручение от 26.02.2020, также, на этот факт указывает и сам заявитель.
Так, Управление государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области в своем заявлении отражает, что воспользовавшись правом выбора меры из числа мер, перечисленных в пункте 124 Типового Административного регламента осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо структурными подразделениями высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, федерального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), утвержденного Приказом Минкультуры России от 01.08.2018 N 1357, предприняло меры, содержащиеся в подпункте 8 пункта 124 Типового Административного регламента, а именно направило руководителю регионального органа охраны объектов культурного наследия представления должностного лица регионального органа охраны объектов культурного наследия о назначении внеплановой проверки (л.д. 27-37).
Таким образом, судом сделан верный вывод о том, что исполняя предписание N 03/19/50, заявитель не оспаривал наличие выявленных нарушений, а пытался их устранить и самостоятельно избрал способ исполнения предписания.
Судом правомерно отмечено, что факт предпринятых заявителем мер, не признанный Управлением Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу в качестве исполнения требований предписания (пункта 1) N 03/19/50, не может свидетельствовать о незаконности предписания N 03/19/03, выданного по результатам проверки исполнения Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области ранее выданного предписания (N 03/19/50).
В соответствии со статьей 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, должностные лица органа государственного контроля (надзора), в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федераций, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений, принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.
В силу пункта 11 Положения о федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23.07.2015 N 740, должностные лица государственных органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право: а) запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц информацию и документы по вопросам охраны объектов культурного наследия; б) беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки либо задания соответствующего органа охраны объектов культурного наследия посещать и обследовать используемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами при осуществлении хозяйственной и иной деятельности территории, здания, производственные, хозяйственные и иные нежилые помещения, строения, сооружения, являющиеся объектами культурного наследия либо находящиеся в зонах охраны таких объектов, земельные участки, на которых такие объекты расположены либо которые находятся в зонах охраны таких объектов, а с согласия собственников жилые помещения, являющиеся объектами культурного наследия, и проводить исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю. Дата и время посещения и обследования должностным лицом органа охраны объектов культурного наследия жилого помещения, занимаемого физическим лицом, должны быть предварительно согласованы с указанным физическим лицом; в) выдавать предписания, в том числе: об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия; об устранении нарушений особого режима использования земель в границах зон охраны объекта культурного наследия; об устранении нарушений требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия либо особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия; о приостановлении работ, указанных в статье 36 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"; г) привлекать к административной ответственности и принимать меры по предотвращению правонарушений; д) направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений; е) предъявлять в суд: иски о понуждении исполнить обязательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в натуре; в случае если собственник объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленного объекта культурного наследия либо собственник земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, не выполняет требований к сохранению объекта культурного наследия или совершает действия, угрожающие сохранности объекта культурного наследия и влекущие утрату им своего значения, - иски об изъятии из собственности указанных лиц объекта культурного наследия либо земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия; в случае если объект культурного наследия, включенный в указанный реестр, уничтожен по вине собственника данного объекта или пользователя данным объектом либо по вине владельца земельного участка, в границах которого располагался объект археологического наследия, - иски о безвозмездном изъятии у указанных лиц земельного участка в границах территории объекта культурного наследия, являющегося неотъемлемой частью объекта культурного наследия, либо земельного участка, в границах которого располагался объект археологического наследия; ж) направлять в орган местного самоуправления уведомление о выявлении самовольной постройки с приложением документов, подтверждающих наличие признаков самовольной постройки, предусмотренных пунктом 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Пунктом 124 Типового Административного регламента осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо структурными подразделениями высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, федерального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), утвержденного Приказом Минкультуры России от 01.08.2018 N 1357, установлено, что в случае выявления в результате проведенных мероприятий по систематическому наблюдению нарушений обязательных требований должностное лицо регионального органа охраны объектов культурного наследия, ответственное за выполнение административной процедуры, осуществляет реализацию следующих полномочий, направленных на обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации: 1) фиксация актуального состояния объекта культурного наследия и его территории, а также фактов выявленных нарушений обязательных требований в акте осмотра объекта культурного наследия, оформляемом по итогам мероприятия по надзору; 2) выдача предписания о приостановлении работ, указанных в статье 36 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"; 3) выдача разрешения на возобновление ранее приостановленных предписанием регионального органа охраны объектов культурного наследия работ, указанных в статье 36 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"; 4) направление руководителю регионального органа охраны объектов культурного наследия, выдавшего разрешение на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия мотивированного представления для принятия решения о приостановлении работ по сохранению объекта культурного наследия, в случаях, предусмотренных пунктом 11 порядка выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, утвержденного приказом Минкультуры России от 21 октября 2015 г. N 2625; 5) выдача предписания о приостановлении работ на объекте культурного наследия и устранении нарушений в соответствии с пунктом 12 порядка выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, утвержденного приказом Минкультуры России от 21 октября 2015 г. N 2625; 6) в случае поступления в региональный орган охраны объектов культурного наследия информации об устранении нарушений, послуживших основанием выдачи предписания о приостановлении работ на объекте культурного наследия и устранении нарушений в соответствии с пунктом 12 порядка выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, утвержденного приказом Минкультуры России от 21 октября 2015 г. N 2625, и подтверждении указанной информации должностными лицами регионального органа охраны объектов культурного наследия при проведении очередного выхода на объект культурного наследия, приостановленные работы могут быть продолжены в соответствии с ранее выданным разрешением на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, о чем должна быть сделана запись в акте осмотра объекта культурного наследия, составленного по результатам мероприятия по систематическому наблюдению; 7) в случае выявления достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, - принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях; 8) направление руководителю регионального органа охраны объектов культурного наследия либо уполномоченному заместителю руководителя регионального органа охраны объектов культурного наследия мотивированного представления должностного лица регионального органа охраны объектов культурного наследия о назначении внеплановой проверки; 9) направление в уполномоченные органы материалов, связанных с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений; 10) направление в органы государственного контроля (надзора) в соответствии с их компетенцией информации о выявленных при проведении мероприятия по систематическому наблюдению нарушениях нормативных правовых актов Российской Федерации, контроль за соблюдением которых не относится к компетенции регионального органа охраны объектов культурного наследия.
Нормы статьи 11 Федерального закона N 73-ФЗ, пункта 1 Положения N 740, в том числе, в силу императивного характера законодательства об осуществлении государственного надзора, не могут быть квалифицированы как управомачивающие, т.е., нормы, предоставляющие право должностным лицам регионального органа охраны памятников действовать по своему разумению, а напротив, являются обязывающими, предоставляя варианты обязательных действий в зависимости от объективной стороны выявленных нарушений.
Пункт 124 Административного регламента N 1357 устанавливает перечень полномочий должностного лица регионального органа охраны объектов культурного наследия, ответственного за выполнение административной процедуры, часть из которых аналогичны мерам реагирования, установленным статьей 11 Федерального закона N 73 -ФЗ, пунктом 11 Положения N 740, а часть является должностными обязанностями конкретного государственного служащего.
При этом подготовка и направление сотрудником Управления государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области своему руководителю мотивированного представления о назначении внеплановой проверки правомерно не признано принятием мер реагирования со стороны органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Мотивированное представление (докладная записка), в соответствии с подпунктом 2 пункта 10 Федерального закона N 294-ФЗ, является только основанием для проведения внеплановой проверки.
Доводы заявителя о неисполнимости оспариваемого предписания рассмотрены и правомерно отклонены судом по следующим основаниям.
Исполнимость предписания является важным требованием данного вида ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер, принимается в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер.
Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.
При этом уполномоченный орган при вынесении предписания не вправе возлагать на юридическое лицо дополнительные обязанности, не предусмотренные законом. Требования предписания должны соответствовать установленным в результате проверки нарушениям, принципам правовой определенности и исполнимости. Исполнимость предписания также предполагает, что в момент его выдачи должно быть понятно, что имеется объективная возможность его исполнения.
Следовательно, такое предписание должно содержать только законные требования, то есть, на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований законодательства, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.
В рассматриваемом случае требования предписания сформулированы ясно и однозначно, в связи с чем, уяснение их смысла не должно вызвать у заявителя затруднений. При этом судом отмечено, что при наличии затруднений у заявителя с уяснением смысла требований предписания, он имеет право обратиться в Управление за разъяснением не ясных ему требований предписания.
Надзорный орган в предписании N 03/19/03 четко отразил, что не обеспечено принятие мер реагирования по факту нарушений подпункта 1 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Также указал объекты, в отношении которых выявлены нарушения. Какого-либо двоякого толкования требований предписания не усматривается. Надзорный орган не ограничивает заявителя в выборе какого-либо конкретного способа исполнения предписания, а указанные в предписании нормативные акты соотносятся с выявленными нарушениями.
Ссылка заявителя о том, что оспариваемое предписание не несет в себе конкретных указаний на конкретные действия, которые необходимо предпринять для устранения выявленного нарушения правомерно отклонена судом, поскольку нормы действующего законодательства не возлагают обязанности на контролирующий орган, выдавший предписание, указания в предписании способов его исполнения.
Судом обоснованно не приняты доводы заявителя, изложенные в дополнении к заявлению, поскольку они фактически свидетельствуют о его несогласии с предписанием N 03/19/50. Вместе с тем, как было отмечено ранее, заявителем данное предписание в установленном законом порядке не обжаловалось, кроме того, осуществлялись действия, направленные на его исполнение.
При этих обстоятельствах, Управление Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу, установив факт неисполнения пункта 1 ранее выданного предписания, располагало основаниями для выдачи нового предписания от 22.06.2020 N 03/19/03.
С учётом изложенного, апелляционная коллегия соглашается с выводами суда о том, что оспариваемое предписание вынесено Управлением Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу при наличии законных оснований, соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, поскольку незаконных обязанностей на управление не возлагает.
Доводы Управления государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области, изложенные в апелляционной жалобе, свидетельствуют о несогласии с выводами суда, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, повлияли бы на их обоснованность и законность либо опровергли выводы суда.
Несогласие заявителя с выводами суда, основанными на оценке доказательств, равно как и иное толкование норм законодательства, не свидетельствуют о наличии в принятом судебном акте существенных нарушений норм материального права, повлиявших на исход судебного разбирательства или допущенной судебной ошибке.
По мнению заявителя, решение об отказе в предоставлении земельного участка не соответствует действующему законодательству и нарушает исключительное право заявителя на приватизацию земельного участка, находящегося под принадлежащими ему на праве собственности объектами недвижимости.
По мнению заявителя, решение об отказе в предоставлении земельного участка не соответствует действующему законодательству и нарушает исключительное право заявителя на приватизацию земельного участка, находящегося под принадлежащими ему на праве собственности объектами недвижимости.
С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что Арбитражный суд Нижегородской области принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, в связи с чем, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.
Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене судебного акта, в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ, судом первой инстанции не допущено.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 266, 267, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Нижегородской области от 20 января 2021 года по делу N А43-30349/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.
Председательствующий судья
М.Н. Кастальская
Судьи
А.М. Гущина
Т.А. Захарова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка