Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 12 апреля 2021 года №01АП-118/2021, А43-20956/2020

ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 12 апреля 2021 года Дело N А43-20956/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 05.04.2021.
Постановление в полном объеме изготовлено 12.04.2021.
Первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Захаровой Т.А.,
судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Залит Я.А.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства Богородского муниципального округа Нижегородской области", администрации Богородского муниципального округа Нижегородской области и Министерства строительства Нижегородской области
на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 27.11.2020
по делу N А43-20956/2020,
принятое по заявлению Министерства строительства Нижегородской области о признании незаконным в части представления Управления Федерального казначейства по Нижегородской области от 09.04.2020 N 32-11-32/18-2842,
при участии в судебном заседании представителей:
Министерства строительства Нижегородской области - Комарова А.А. по доверенности от 11.01.2021 N 7 сроком действия до 31.12.2021, диплом о высшем юридическом образовании,
Управления Федерального казначейства по Нижегородской области - Афонькина И.Н. по доверенности от 15.01.2021 N 16/45 сроком действия до 08.12.2020, диплом о высшем юридическом образовании,
Муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства Богородского муниципального округа Нижегородской области" - Моисеева А.Б. по доверенности от 02.04.2021 N 107-04/119 сроком действия до 31.12.2021, диплом о высшем юридическом образовании,
администрации Богородского муниципального округа Нижегородской области - Ходалева В.О. по доверенности от 25.01.2021 N 104-05/2710 сроком действия один год, диплом о высшем юридическом образовании,
и установил:
Министерство строительства Нижегородской области (далее - Министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительными пунктов 5, 10 представления Управления Федерального казначейства по Нижегородской области (далее - Управление, уполномоченный орган) от 09.04.2020 N 32-11-32/18-2842.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Муниципальное казенное учреждение "Управление капитального строительства Богородского муниципального района Нижегородской области" (далее - Учреждение), администрация Богородского муниципального района Нижегородской области (далее - Администрация), Правительство Нижегородской области, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, администрация города Нижнего Новгорода.
Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 27.11.2020 заявителю отказано в удовлетворении заявленных требований.
Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство, Учреждение и Администрация обратились в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
В обоснование апелляционных жалоб заявители указывают на недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение судом первой инстанции норм материального права.
По мнению Министерства, принципы результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств при использовании субсидии соблюдены, приобретение дополнительного оборудования для помещений детских садов, не включенное в проектно-сметную документацию, обусловлено необходимостью приведения зданий в состояние, необходимое для осуществления образовательной деятельности. Обязанность по перечислению субсидий в бюджет Богородского муниципального округа Нижегородской области Министерством полностью исполнена.
Учреждение и Администрация считают, что само по себе изменение условий государственного контракта не образует бюджетного правонарушения в случае, если такое изменение не влечет за собой понижение эффективности, результативности использования бюджетных средств.
Кроме того, Учреждение и Администрация не согласны с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание выдано Управлением в пределах предоставленных ему полномочий.
Управление в возражениях на апелляционные жалобы указывает на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просит оставить его без изменения.
В процессе производства по делу представитель администрации Богородского муниципального района Нижегородской области заявил ходатайство о процессуальном правопреемстве в порядке статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и замене администрации Богородского муниципального района Нижегородской области на администрацию Богородского муниципального округа Нижегородской области в связи с реорганизацией в форме присоединения.
С учетом этого представитель Муниципальное казенное учреждение "Управление капитального строительства Богородского муниципального района Нижегородской области" уведомило арбитражный суд в порядке статьи 124 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации об изменении своего наименования на Муниципальное казенное учреждение "Управление капитального строительства Богородского муниципального округа Нижегородской области".
В судебном заседании представители Министерства, Учреждения, Администрации и Управления поддержала доводы своих апелляционных жалоб и возражений на них.
Иные лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.
В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.
Заявленные ходатайства и результаты их рассмотрения отражены в протоколе судебного заседания.
Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случаях выбытия одной из сторон в спорном или установленном судебным актом арбитражного суда правоотношении (реорганизация юридического лица, уступка требования, перевод долга, смерть гражданина и другие случаи перемены лиц в обязательствах) арбитражный суд производит замену этой стороны ее правопреемником и указывает на это в судебном акте. Правопреемство возможно на любой стадии арбитражного процесса.
Руководствуясь данной нормой права, с учетом представленных документов и мнения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд считает необходимым осуществить процессуальное правопреемство и заменить администрацию Богородского муниципального района Нижегородской области на администрацию Богородского муниципального округа Нижегородской области.
Установлено по делу, на основании приказов от 09.01.2020 N 5, от 18.02.2020 N 191 в период с 14.01.2020 по 11.03.2020 должностные лица Управление провели плановую выездную проверку предоставления и использования Министерством субсидий, предоставленных из федерального бюджета на реализацию мероприятий по стимулированию программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации в рамках государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" за период 2015-2019 гг.
В ходе проверочных мероприятий Управление установило бюджетные нарушения, выразившиеся в неправомерном использовании средств федерального бюджета в размере 145 592, 30 рублей по соглашению от 17.02.2017 и в размере 2 477 736,28 рублей по соглашению от 04.10.2018.
По результатам проверки составлен акт от 11.03.2020 и вынесено представление от 09.04.2020 N 32-11-82/18-2842, в соответствии с пунктами 5 и 10 которого на Министерство возложена обязанность возвратить из бюджета Нижегородской области в доход федерального бюджета израсходованные в 2017 и 2018 годах на закупку оборудования, не предусмотренного проектно-сметной документацией вышеуказанных объектов капитального строительства, средства федерального бюджета в сумме 145 592, 30 рублей и в сумме 2 477 736, 28 рублей, а также принять меры по устранению причин и условий выявленных нарушений.
Полагая, что пункты 5 и 10 оспариваемого представления не соответствуют законодательству и возлагают на него незаконные обязанности, Министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим требованием.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 132, 158, 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, от 30.09.2014 N 999, от 17.12.2010 N 1050 и исходил из того, что Управление доказало законность и обоснованность оспариваемых пунктов 5 и 10 представления.
Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.
Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля) (пункт 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 2.1 статьи 266.1 Бюджетного Кодекса Российской Федерации государственный финансовый контроль за соблюдением целей, порядка и условий предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) об их предоставлении и условий контрактов (договоров, соглашений), источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являются указанные межбюджетные трансферты, осуществляется контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации и органом государственного финансового контроля, являющимся органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе, в отношении главных администраторов (администраторов) средств бюджета субъекта Российской Федерации, предоставивших межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, бюджетные кредиты.
При этом в силу пункта 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств.
В силу пункта 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля относятся: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за соблюдением условий договоров (соглашения), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов.
При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются финансовым органам (органам управления государственными внебюджетными фондами) уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях; назначается (организуется) проведение экспертиз, необходимых для проведения проверок, ревизий и обследований; получается необходимый для осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля постоянный доступ к государственным и муниципальным информационным системам в соответствии с законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, законодательством Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне; направляются в суд иски о признании осуществленных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (пункт 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе, проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.
Согласно пункту 2 статьи 267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации под проверкой в целях осуществления государственного (муниципального) финансового контроля понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.
В силу пункта 1 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила N 1092), настоящие Правила определяют порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - деятельность по контролю) во исполнение части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В силу подпункта "а" пункта 6 Правил N 1092 (в редакции, действующей на момент проведения проверки) Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля, установленные пунктом 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и частью 8 статьи 99 Федерального закона о контрактной системе.
В соответствии с пунктом 7 Правил N 1092 объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются главные распорядители (распорядители, получатели) средств федерального бюджета; главные администраторы (администраторы) бюджетных средств, финансовые органы, юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели, указанные в абзацах втором - пятом пункта 2.1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
При осуществлении данных полномочий Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (подпункт "а" пункта 68 указанных Правил N 1092).
Форма и требования к содержанию представления и предписаний, уведомлений о применении бюджетным мер принуждения, иных документов, предусмотренных настоящими Правилами, устанавливаются Федеральным казначейством (пункт 79 Правил N 1092).
Таким образом, оспариваемое представление от 09.04.2020 выдано Управлением в пределах предоставленных полномочий.
Ссылка Администрации и Учреждения об отсутствии у Управления полномочий по проверке государственных контрактов правомерно признана несостоятельной, поскольку в рассматриваемом случае предметом проверки являлось предоставление и использование субсидий.
В силу пункта 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Пунктом 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что Правила, устанавливающие общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования Российской Федерации (в процентах) объема расходного обязательства субъекта Российской Федерации, устанавливаются нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.
Условием предоставления субсидии бюджету субъекта Российской Федерации является наличие в бюджете субъекта Российской Федерации (сводной бюджетной росписи бюджета субъекта Российской Федерации) бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, в объеме, необходимом для их исполнения, включая размер планируемой к предоставлению из федерального бюджета субсидии, а также заключение соглашения о предоставлении из федерального бюджета субсидии бюджету субъекта Российской Федерации, предусматривающего обязательства субъекта Российской Федерации по исполнению расходных обязательств, на софинансирование которых предоставляется субсидия, и ответственность за невыполнение предусмотренных указанным соглашением обязательств.
Таким образом, условием предоставления субсидии является не только заключение соответствующего соглашения, но и ответственность за невыполнение предусмотренных указанным соглашением обязательств.
Частью 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в том числе, иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения (пункт 13).
Перечисление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, за исключением межбюджетных трансфертов, включенных в перечень, утвержденный Правительством Российской Федерации, осуществляется в порядке, установленном Федеральным казначейством, в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации при исполнении расходных обязательств субъекта Российской Федерации, в целях финансового обеспечения или софинансирования которых предоставляются такие межбюджетные трансферты (пункт 6 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В силу пункта 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.
В соответствии с пунктом 3 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 (далее - Правила N 999) государственными программами Российской Федерации (государственными программами субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) для достижения целей указанных программ. Правила предоставления указанных субсидий устанавливаются соответствующей программой.
Согласно пункту 8 Правил N 999 в качестве условий предоставления и расходования субсидий правилами предоставления субсидий предусматриваются:
перечень мероприятий, подлежащих утверждению правовыми актами субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями нормативных правовых актов Российской Федерации, на софинансирование которых осуществляется предоставление субсидий;
использование экономически эффективной проектной документации повторного использования (при наличии такой документации), - в отношении субсидий, за счет которых осуществляется софинансирование строительства объектов капитального строительства.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2010 N 1050 утверждена федеральная целевая программа "Жилище" на 2015 - 2020 годы, приложение N 4 к подпрограмме которой "Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации" содержит Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие жилищного строительства субъектов Российской Федерации (далее - Правила N 1050).
В соответствии с пунктом 3 Правил N 1050 субсидии предоставляются при соблюдении следующих условий:
а) наличие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего расходное обязательство субъекта Российской Федерации, на исполнение которого предоставляется субсидия;
б) наличие утвержденной государственной программы субъекта Российской Федерации по развитию жилищного строительства, включающей проекты, указанные в пункте 1настоящих Правил (при их наличии);
в) использование типовой проектной документации, которая разработана для аналогичного объекта капитального строительства и информация о которой внесена в реестр типовой проектной документации (при наличии такой информации), - в отношении субсидий, за счет которых осуществляется софинансирование строительства объектов капитального строительства;
г) выполнение субъектом Российской Федерации обязательств, предусмотренных соглашением о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, предоставленной в году, предшествующем планируемому (в случае, если в году, предшествующем планируемому, субъекту Российской Федерации предоставлялась субсидия).
Субсидии используются, в том числе, на цели строительства (реконструкции) объектов социальной инфраструктуры (дошкольных учреждений, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения) в рамках реализации проектов по развитию территорий, предусматривающих строительство жилья (подпункт "б" пункта 4 Правил N 1050).
Субсидии предоставляются на реализацию проектов, соответствующих в том числе следующему критерию: наличие описания проекта, которым предусматривается строительство объекта капитального строительства, с указанием наименования проекта и адреса объекта, кадастрового номера и площади земельного участка, общего объема и сроков ввода жилья (пункт 10(1) Правил N 1050).
В соответствии с пунктом 11 Правил N 1050 при планировании направления субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из бюджетов субъектов Российской Федерации, указанных в подпунктах "б" и "в" пункта 4 настоящих Правил, или на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации на софинансирование таких объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов, субъекты Российской Федерации дополнительно представляют одновременно с заявкой следующие документы и сведения в отношении каждого объекта капитального строительства:
а) наименование объекта капитального строительства;
г) размер бюджетных ассигнований федерального бюджета, планируемых к направлению на объект капитального строительства;
д) копия положительного заключения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации (в случае если проведение такой экспертизы в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным);
е) документы об утверждении проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации (в случае если в соответствии с законодательством Российской Федерации подготовка проектной документации является обязательной);
ж) копия положительного заключения о достоверности сметной стоимости объекта капитального строительства.
Предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий подпрограммы осуществляется посредством заключения не позднее 1 марта года предоставления субсидии между государственным заказчиком подпрограммы - Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, форму которого утверждает Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (пункт 23 Правил N 1050).
В силу подпунктов "ж, з" пункта 24 Правил N 1050 соглашение содержит, в том числе, следующие положения:
обязательства субъекта Российской Федерации по согласованию с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации государственной программы субъекта Российской Федерации, софинансируемой за счет средств федерального бюджета, и внесения в нее изменений, которые влекут изменения объемов финансирования и (или) показателей результативности и (или) изменение состава мероприятий указанной программы, на которые предоставляются субсидии; ответственность сторон за нарушение условий соглашения;
условие о вступлении в силу соглашения.
Пунктом 32 указанных Правил N 1050 установлено, что субсидия в случае ее нецелевого использования и (или) нарушения субъектом Российской Федерации условий ее предоставления подлежит взысканию в доход федерального бюджета в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
Аналогичные требования содержатся в Правилах предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие жилищного строительства субъектов Российской Федерации - приложение N 6 государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2017 N 1710 (далее - Правила N 1710).
Таким образом, из содержания приведенных Правил следует, что предоставление проектной документации, положительного заключения о достоверности сметной стоимости объекта капитального строительства является необходимым условием направления субсидии.
Предоставление указанных документов обеспечивает возможность определить необходимый объем софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, призвано обосновать расходы получателя бюджетных средств в пределах суммы предоставляемой субсидии.
Установленные Правилами N 1050, N 1710 требования о предоставление в составе заявки на получение субсидии обосновывающих документов (копия положительного заключения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, документы об утверждении проектной документации, копия положительного заключения о достоверности сметной стоимости объекта капитального строительства) соответствуют целям, установленным статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в части соблюдения принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, подразумевающего под собой выделение средств в распоряжениеконкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Согласно Письму Минфина России от 25.04.2017 N 02-09-08/24851 "О неправомерном расходовании бюджетных средств" к неправомерному расходованию бюджетных средств нужно относить действия (бездействие), противоречащие требованиям общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение, регулирующих бюджетные правоотношения, к которым относятся Бюджетный кодекс РФ, принятые в соответствии с ним федеральные законы о федеральном бюджете, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, законы субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иные федеральные законы, законы субъектов РФ и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Данным письмом Минфина от 25.04.2017 N 02-09-08/24851 также указано, что при отнесении действий (бездействия) участников бюджетного процесса к неправомерному расходованию бюджетных средств следует исходить из общепринятого в юридической практике признания неправомерными действий (бездействия) в случае если они противоречат требованиям правовых норм.
Таким образом, под неправомерным использованием бюджетных средств понимается направление и использование бюджетных средств с нарушением действующих нормативно-правовых актов.
Указанное также подтверждается включением в утвержденный Казначейством России 19.12.2017 "Классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере" нарушения в виде "неправомерного использования бюджетных средств" (код 02030302), "оплата денежных обязательств с нарушением документов, являющихся правовым основанием принятия бюджетных обязательств (контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и государственных (муниципальных) контрактов" (код 020303020302).
Установлено по делу, что 17.02.2017 Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и Правительство Нижегородской области заключили соглашение N 069-08-112 о предоставлении в 2017 году из федерального бюджета субсидий в размере 216 000 700 рублей бюджету Нижегородской области на реализацию мероприятий подпрограммы "Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" на 2015-2020 годы.
Согласно указанному Соглашению оно заключено в соответствии с Правилами N 999, N 1050.
Приложением N 1 к указанному соглашению в перечне мероприятий, в целях которых предоставляется субсидия, указан проект жилищного строительства "Жилой комплекс "Окский берег", в том числе, объект капитального строительства "Детский сад на 240 мест, расположенный по адресу: Нижегородская область, Богородский район, участок, прилегающий к п.Новинки".
Согласно графику выполнения мероприятий по строительству объектов капитального строительства (приложение N 5 к дополнительному соглашению от 25.12.2017 N 069-08-112/5 к Соглашению от 17.02.2017) достоверность сметной стоимости объекта капитального строительства определена на основании положительного заключения от 10.02.2016 N 52-3-1-3-0007-16. Кроме того, проектно-сметная документация объекта получила положительное заключение государственной экспертизы от 12.05.2015 N 52-1-5-0137-15.
На основании соглашения от 18.04.2017 N 328-01-02/18/4/17, заключенного между Министерством строительства Нижегородской области и администрацией Богородского муниципального района Нижегородской области, в целях строительства выше указанного объекта Администрации предоставлена субсидия из средств федерального бюджета в размере 151 200, 5 руб., из средств областного бюджета - 64 800,2 руб.
В соответствии с пунктами 2.1, 2.3 указанного Соглашения от 18.04.2017 Министерство приняло на себя обязательства осуществить перечисление субсидии в бюджет Богородского муниципального района Нижегородской области, а также осуществлять контроль за целевым и эффективным использованием субсидии.
Кроме того, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и Правительство Нижегородской области заключили соглашение от 04.10.2018 N 069-09-2018-033 о предоставлении в 2018 году из федерального бюджета бюджету Нижегородской области субсидий в размере 962 477 400 рублей на реализацию мероприятий по стимулированию программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации в рамках приоритетного проекта "Ипотека и арендное жилье".
Согласно указанному Соглашению оно заключено в соответствии с Правилами N 999, N 1710.
Приложениями N 1, N 5 к указанному соглашению в перечне мероприятий, в целях которых предоставляется субсидия, указано мероприятие по реализации проекта "Окский берег" с земельным участком с кадастровым номером 52:24:0040001:562, в том числе, детский сад на 240 мест на земельном участке площадью 13136 кв.м (12 квартал) с кадастровым номером 52:24:0040001:4202.
Пунктом 6.1 указанного соглашения Министерство строительства Нижегородской области определено уполномоченным органом исполнительной власти субъекта, осуществляющим взаимодействие с Министерством, на который со стороны субъекта возлагаются функции по исполнению (координации исполнения) настоящего соглашения.
На основании соглашения от 28.04.2018 N 22607000-1-2018-003, заключенного между Министерством строительства Нижегородской области и администрацией Богородского муниципального района Нижегородской области, в целях строительства выше указанного объекта Администрации предоставлена субсидия из средств федерального бюджета в размере 171 489, 6 руб., из средств областного бюджета - 72 760,5 руб.
В соответствии с пунктами 4.1.1, 4.1.2 указанного Соглашения от 28.04.2018 Министерство приняло на себя обязательства обеспечить предоставление субсидии бюджету Богородского муниципального района Нижегородской области, а также осуществлять контроль за соблюдением Муниципалитетом условий предоставления субсидии и других обязательств, предусмотренных настоящим соглашением.
Согласно графику выполнения мероприятий по строительству объектов капитального строительства (приложение N 7 к соглашению N 22607000-1-2018-003 от 28.04.2018) достоверность сметной стоимости объекта капитального строительства определена на основании положительного заключения от 03.07.2017 N 3-1-3-0061-17. Проектно-сметная документация объекта получила положительное заключение государственной экспертизы от 03.07.2017 N 52-1-1-3-0102-17.
Таким образом, при предоставлении субсидии на основании вышеуказанных Соглашений от 17.02.2017 N 069-08-112 и от 04.10.2018 N 069-09-2018-033 ее объем был определен на основании получившей положительное заключение проектно-сметной документации, обосновывавшей необходимый объем финансирования затратами на определенные в указанной документации цели.
Однако в ходе проведенной проверки Управление установило, что за счет средств федерального бюджета, предоставленных на основании заключенных соглашений, осуществлена закупка оборудования, которое не предусмотрено проектно-сметной документацией.
При этом изменения в проектно-сметную документацию в установленном законом порядке не вносились.
Согласно пояснениям Администрации и Учреждения неосуществление согласования изменений в проектно-сметную документацию обусловлено длительностью процедуры такого согласования и необходимостью соблюдения сроков строительства объектов.
Локальным сметным расчетом N 02-01-15 на технологическое оборудование, включенным в проектно-сметную документацию объекта "Детский сад на 240 мест, расположенный по адресу: Нижегородская область, Богородский район, участок, прилегающий к п.Новинки" не предусмотрены затраты на оборудование, закупленное по контракту от 07.11.2017 N 029 с ООО "СитиМедиа", на сумму 95 626, 30 рублей, а также по контракту от 16.11.2017 N 1442 с ООО "Торговый дом Ворсма" на сумму 49 966,00рублей.
Кроме того, Управление установило, что по 14 контрактам от 06.12.2018 N 019, N 1, N 252, от 10.12.2018 N 3, от 11.12.2018 N 366, от 05.12.2018 N 251, от 14.12.2018 N 1512, от 13.12.2018 N 1412, от 12.12.2018 N 1212, от 10.12.2018 N 1, от 10.12.2018 N 3, от 16.11.2018 N 014, от 10.12.2018 N 022, от 11.12.2018 N 028 поставлено оборудование, не включенное в проектно-сметную документацию объекта "Детский сад на 240 мест на земельном участке площадью 13136 кв.м (12 квартал) с кадастровым номером 52:24:0040001:4202", на общую сумму 2 928 698 руб. 55 коп.
В 2018 году затраты средств бюджета Нижегородской области по указанному объекту составили 3 529 036, 15 рублей, из которых 2 477 736,28 рублей - средства федерального бюджета (из расчета уровня софинансирования в размере 70,21%, установленного Соглашением от 04.10.2018 N 069-09-2018-033 и Соглашением от 26.04.2018 N 22607000-1­2018-003).
Таким образом, средства федерального бюджета, предоставленные в качестве субсидии в целях софинансирования строительства указанного объекта, использованы неправомерно по соглашению от 17.02.2017 N 069-08-112 в размере 145 592, 30 рублей, по соглашению от 04.10.2018 N 069-09-2018-033 в размере 2 477 736, 28 рублей.
Закупка оборудования, не предусмотренного проектно-сметной документацией объектов, а также размер денежных средств, использованных для указанной закупки, фактически не оспаривается Министерством, Администрацией и Учреждением. В то же время указанные лица настаивают на отсутствии нарушения норм бюджетного законодательства.
В силу пункта 4.3.4 Соглашения N 069-08-112 от 17.02.2017, а также положений Госпрограммы Нижегородской области от 30.04.2014 N 302 на Министерств, как на соисполнителя госпрограмм, возложена обязанности обеспечивать согласование с соответствующим субъектом бюджетного планирования государственной программы Нижегородской области и вносимых в нее изменений, которые влекут, в том числе, изменение состава мероприятий указанной программы, в целях софинансирования которой предоставляется субсидия.
Пунктом 6.1.1 Соглашения от 04.10.2018 N 069-09-2018-033 Министерство определено уполномоченным органом исполнительной власти субъекта, на который возложены функции по исполнению (координации исполнения) настоящего Соглашения.
Таким образом, Министерство, являясь получателем средств федерального бюджета, соисполнителем госпрограммы и лицом, ответственным за исполнение указанных Соглашений, обязано было обеспечить контроль за расходованием средств в соответствии с проектно-сметной документацией, явившейся основанием для предоставления таких средств. В связи с этим признается несостоятельным довод заявителя об отсутствии у него обязанности по использованию денежных средств, указанное не свидетельствует об отсутствии оснований для выдачи оспариваемого представления.
Любые действия, приводящие к нарушению направления средств на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
При этом апелляционный суд отмечает, что признаков нецелевого или неэффективного использования бюджетных средств со стороны Министерства не вменяется.
Доводы Министерства, Учреждения и Администрации относительно осуществления закупки дополнительного оборудования в целях обеспечения гарантированной государством доступности основного общего образования в соответствии с требованиями Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", относительно возложенной Управлением двойной обязанности по возврату денежных средств вследствие вынесения представления и в адрес Министерства, и в адрес Администрации района рассмотрены судом первой инстанции и правомерно признаны несостоятельными.
Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства с позиции статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд апелляционной инстанции пришел к аналогичному итоговому выводу о том, что у уполномоченного органа имелись основания для выдачи представления в части пунктов 5, 10.
Предписание в оспариваемой части выдано уполномоченным органом, соответствуют требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, Правил N 1050, N 1710, N 999 и не нарушает права и законные интересы Министерства в сфере осуществления экономической деятельности, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении требований.
Арбитражный суд Нижегородской области законно и обоснованно отказал Министерству в удовлетворении заявления.
Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют. При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.
Апелляционные жалобы Министерства, Учреждения и Администрации признаются не подлежащими удовлетворению как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства.
Изложенные в апелляционных жалобах аргументы не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.
По результатам рассмотрения апелляционных жалоб Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 27.11.2020 по делу N А43-20956/2020 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Министерство, Учреждение и Администрация освобождены от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.
Руководствуясь статьями 48, 266-269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
заменить администрацию Богородского муниципального района Нижегородской области на администрацию Богородского муниципального округа Нижегородской области.
Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 27.11.2020 по делу N А43-20956/2020 оставить без изменения, апелляционные жалобы Муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства Богородского муниципального округа Нижегородской области", администрации Богородского муниципального округа Нижегородской области и Министерства строительства Нижегородской области - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.
Председательствующий судья
Т.А. Захарова
Судьи М.Б. Белышкова
Т.В. Москвичева


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка